05.04.2013 11:53

По количеству осуществленных конституционных реформ (состоялась всего одна политреформа с момента принятия Основного закона, да и та на сегодняшний день считается утратившей силу) Украина еще недалеко ушла от Аргентины, а по количеству попыток конституционного реформирования уже грозит переплюнуть Венесуэлу.

Мировая практика

К вопросам конституционного реформирования в разных странах подходят по-разному. При этом бывает, что разные концепции приводят, в общем-то, к одинаковым результатам. В качестве иллюстрации этого тезиса имеет смысл взять, например, Аргентину и Венесуэлу. Эти две страны расположены в одном регионе, имеют похожую историю, ментальность и политическую культуру. Они освободились от колониальной зависимости, обрели государственную самостоятельность и приняли свои конституции в одну историческую эпоху. Но при этом конституция Аргентины действует с 1853 года (за исключением периодов, когда действие отдельных ее положений приостанавливалось), претерпев лишь отдельные изменения, а действующая конституция Венесуэлы 1999 года – уже двадцать шестая по счету с момента принятия первой. И это не считая многочисленных реформ и поправок.

Несмотря на столь разные подходы к вопросам конституционного дизайна, политическая практика обеих стран на всем протяжении их существования не сильно различалась и не выбивалась за пределы классического латиноамериканского формата: военные перевороты, гражданские войны, череда диктаторов и диктатур левого и правого толка и т.п. Так что не в конституциях дело. Скорее, можно говорить о различном к ним отношении со стороны политической элиты. Если в одной стране конституционные положения, в случае их расхождения с политической реальностью, бесцеремонно игнорировались, то в другой конституционные нормы не менее бесцеремонно подгонялись под зигзаги изменчивого фарватера актуальности.

Украинский опыт представляет собой нечто среднее между венесуэльским и аргентинским. Стремление власть имущих к перекраиванию конституционных норм органично уживается с игнорированием не устраивающих их конституционных положений. По количеству осуществленных конституционных реформ (всего одна с момента принятия Основного закона, да и та на сегодняшний день считается утратившей силу) Украина еще недалеко ушла от Аргентины, а по количеству попыток конституционного реформирования уже грозит переплюнуть Венесуэлу.

Из бывших колониальных империй, после крушения колониализма одна только Великобритания, которая никогда не имела собственной конституции (точнее – цельного и структурированного документа с таким названием), по иронии судьбы в 1920-1975 годах выпустила (по подсчетам британского историка и политического публициста Пола Джонсона) более 500 конституций для своих колониальных территорий. Большинство из них просуществовало несколько лет, некоторые - несколько месяцев, многие вообще не вступили в действие, и ни одна не уцелела до 80-х годов прошлого века.

В ряде постсоветских стран конституционные изменения были направлены на то, чтобы обеспечить дальнейшее пребывание у власти авторитарного лидера. Как правило, такие изменения касались продления срока президентства, увеличения допустимого количества таких сроков или замены очередных президентских выборов референдумом по вопросу продления полномочий главы государства.

Украинский опыт
 

В политической истории современной Украины можно проследить несколько всплесков интереса к проблеме реформирования государственного устройства и, соответственно, Конституции.

Первый этап имел место в 1990-1996 годах и закончился принятием Конституции независимой Украины, сделавшей наше государство президентско-парламентской республикой. Тогда же впервые была использована идея референдума как орудия шантажа политических элит главой государства в качестве альтернативного способа принятия Конституции, если парламент не сделает этого самостоятельно. В результате этого давления политические антагонисты пришли к компромиссу, результатом которого стала знаменитая «Конституционная ночь».

Второй всплеск пришелся на 1999-2000 годы и связан с переизбранием Леонида Кучмы на второй срок. Обновив свою легитимность, президент попытался провести конституционные изменения, которые усилили бы его полномочия и уменьшили влияние парламента. Организаторские способности и ресурсы президентского окружения позволили даже провести референдум, на котором большинство принявших участие украинцев высказалось в поддержку предложенных президентом изменений. Но законопроект так и не нашел в парламенте поддержки конституционного большинства, и попытка конституционного реформирования провалилась.

Третий конституционный цикл начался в 2002 году, когда Леонид Кучма выступил с идеей политической реформы, похожей на ту, которую и раньше предлагал его политический оппонент Александр Мороз. Справедливости ради следует отметить, что Мороз и другие лидеры украинских левых выступали за перераспределение власти в пользу парламента и за пропорциональную систему выборов, в том числе, и по той причине, что убедились в недосягаемости президентского поста для себя и невозможности создания своего парламентского большинства при мажоритарной системе.

Идея новой реформы заключалась не в увеличении, а, наоборот, в уменьшении президентских полномочий, что превратило бы Украину из президентско-парламентской в парламентско-президентскую республику. Столь резкую смену политического курса Кучмы объясняли нежеланием оставить всю полноту имеющейся в его распоряжении власти наиболее вероятному победителю предстоящих в конце 2004-го года президентских выборов – оппозиционному кандидату Виктору Ющенко.

Реформа продвигалась сложно, поскольку, с одной стороны наталкивалась, на сопротивление проющенковской оппозиции, с другой – на отдельные акты саботажа со стороны части провластных сил, (противящихся переходу к пропорциональной избирательной системе, пытавшихся реализовать сценарий сохранения Леонида Кучмы на президентском посту на третий срок, верящих в победу провластного кандидата Виктора Януковича и не желавших лишать его полномочий и т.п.). В итоге реформа была принята лишь в самый разгар «оранжевой революции», - Ющенко согласился пойти на уступки в отношении своих будущих властных полномочий в обмен на возможность победить в так называемом «третьем туре» президентских выборов.

Но на этом процесс не закончился, и уже в начале 2007 года президент Ющенко попытался открыто торпедировать конституционную реформу. Он выступил с идеей принятия новой конституции, которая позволила бы избавиться от негативных последствий реформы – двоевластия, размытой ответственности власти, отсутствия механизмов сотрудничества главы государства и главы правительства при явном избытке механизмов для саботирования ими решений друг друга.

Инициатива президента натолкнулась на противодействие ведущих политических сил, предложивших в противовес президентской модели собственную концепцию, согласно которой тенденция дальнейшего развития парламентаризма должна была стать доминирующей в государственном строительстве. Соперничество двух взаимоисключающих концепций развивалось в контексте общеполитического противостояния в Украине. Парламентская модель дважды имела шансы быть воплощенной в жизнь. В первый раз – в результате политики ПР, СПУ и КПУ, которые декларировали цель увеличить численность своей парламентской коалиции до 300 голосов и провести соответствующие конституционные изменения. Этому помешал роспуск парламента в 2007 году. Вторая попытка могла стать результатом договоренностей между ПР и БЮТ в июне 2010 года, но переговоры провалились.

Игорь Гридасов, Институт региональной политики (Харьков), специально для Центра стратегических исследований и анализа