27.02.2013 12:13

Вряд ли в Украине можно найти политическую силу или кандидата-мажоритарщика, которые бы не высказывали или не отметили в своих программах необходимость усиления роли местного самоуправления и передачи власти из центра на места. Тем не менее, «воз и ныне там», а все декларируемые начинания пока так и не принесли результатов в виде принятия новых решений на конституционно-законодательном уровне или пересмотра существующих практик.

Прогрессивный тренд социальной эволюции

Проблема перераспределения полномочий и ресурсов между центральной властью и органами местного самоуправления в разных странах и в условиях функционирования различных политических систем решается по-разному, но везде остается проблемой.

С одной стороны, как сформулировал Ноам Хомски, «большая часть вопросов, с которыми сталкивается человек в повседневной жизни, должна решаться там, где он живет, т.е. на местном и региональном уровнях; в условиях централизации власть, отдаляясь от граждан, вначале превращается в зверя, а потом - в дегенерата». С другой стороны, существование самодостаточных (в традиционном понимании этого слова) территориальных общин в настоящее время остается анархистским мифом и обречено оставаться таковым, пока существуют современные империи и национальные государства, и пока функционирует капитализм крупных корпораций и финансовых «мыльных пузырей».

«Больше власти на места», «приблизить власть к народу» - это не только популярные лозунги, но и прогрессивный тренд социальной эволюции. Однако воплощение его в жизнь в Украине осложняется целым рядом факторов. Украинские партии ратуют за децентрализацию и повышение самостоятельности местного самоуправления не только на словах, но иногда даже в названиях партий. Например, Партия регионов всячески пропагандировала путь децентрализации, пока не имела доступа к ключевым постам в центральной власти. Аналогичная картина зависимости взглядов от занимаемого положения наблюдается и в противоположном политическом лагере.

Основная проблема, как и во многих других случаях, связана с расколом страны. Органы и представители местного самоуправления не осознают своего единства и общности интересов, не имеют союзника наверху властной пирамиды. Находясь в оппозиции и не имея возможности влиять на политические решения, принимаемые на уровне правительства, политическая сила хотя бы имеет возможность контролировать местную власть на значительной территории страны – одни на Западе, другие на Востоке. Достаточно напомнить события конца 2004 года, когда местные власти Запада страны не признали Януковича президентом, а власти Востока ответили съездом в Северодонецке. Однако, после превращения из оппозиции во власть, украинские политики отказываются от поддержки децентрализации в пользу эффективного контроля над страной.

Риски несбалансированной децентрализации

Несбалансированная и непоследовательная децентрализаторская политика может привести к усилению дезинтеграционных трендов в стране и таким образом поставить под угрозу национальную безопасность. С одной стороны, на этих рисках власть может удобно спекулировать, поясняя свое нежелание делится с кем-либо полномочиями. С другой – чем жестче держится за свои полномочия центр, тем острее становятся в регионах, подконтрольных оппозиции, сецессионистские настроения и дискуссии об отделении от страны своего региона или базового региона власти. В случае Украины от нее предлагается отторгнуть либо Галичину, либо Донбасс, чтобы избавиться от политической альтернативы и ликвидировать возможность смены власти. Разумеется, политики избегают выхода этой дискуссии на уровень антиконституционных и уголовно наказуемых деяний, но ориентируются на соответствующие настроения в регионах и даже иногда поощряют их для достижения собственных целей и шантажа оппонентов.

Общество также не видит пока в децентрализации и повышении значимости местного самоуправления реальный путь решения своих проблем. Безусловно, децентрализаторская политическая риторика относится к мейнстриму, и не вызывает отторжения у электората независимо от его конкретных политико-идеологических предпочтений. Однако, при этом явка на местные выборы существенно ниже, чем на выборы в центральные органы власти, а возникающие на местах гражданские инициативы не находят в местной власти надежного союзника и партнера.

Кроме культурно-политического раскола, перспективы децентрализации существенно осложняются наличием территорий-доноров и территорий-реципиентов. Если первые объективно заинтересованы в том, чтобы распоряжаться большей частью своих ресурсов на своем уровне, не передавая полномочия центру, то вторые могут рассматривать центральную власть в качестве единственного надежного защитника своих интересов, способного обеспечить приемлемый для них уровень перераспределения национального продукта.

Значительные прорывы в деле децентрализации, как правило, совершаются, когда органы местного самоуправления осознают общность собственных интересов и могут рассчитывать на поддержку одной из ветвей центральной власти. Например, в случае конфликта президента с парламентом или региональными баронами, любая из сторон противостояния заинтересована в поддержке со стороны местных властей и готова идти на определенные уступки в обмен на такую поддержку. Но эффективность поддержки тем существеннее, а цена ее соответственно, тем выше, чем крепче позиции самой местной власти среди избирателей. А поскольку проблемы недоверия и отчужденности касаются и местных властей, уступки центра сводятся к малозначительным и непринципиальным подачкам местным элитам вроде бюджетных субвенций или наделения депутатов местных советов иммунитетом.

Без наличия у местной власти прочной опоры в среде электората, влиятельного союзника в центре и преодоления геополитического территориального раскола страны, перспективы децентрализации так и останутся проблематичными, а разовые «успехи» могут принести больше вреда, чем пользы. Они способны привести не к приближению власти к избирателю и повышению гарантий оперативного решения его проблем и удовлетворения запросов, а к росту бесконтрольности, коррупции и воровства на местах, с которым сложнее будет справиться центру, и к «тирании большинства» или господству кланов на уровне территориальных громад.

Игорь Гридасов, политолог, Институт региональной политики (Харьков), специально для Центра стратегических исследований и анализа